Una buena gestión fiscal del sector minero convierte los recursos del subsuelo en oportunidades de desarrollo. Minería Bolivia.
Tres oportunidades para mejorar la recaudación tributaria minera y las instituciones fiscales en América Latina.
El principal desafío para América Latina es asegurar que el crecimiento del sector minero se traduzca en un desarrollo sostenible e inclusivo.
Una gestión fiscal sólida del sector minero ayuda a abordar este desafío al crear oportunidades para generar más empleos, mejorar los servicios públicos y fortalecer las capacidades de las generaciones futuras.
Nuestro nuevo estudio identifica tres oportunidades importantes para fortalecer las instituciones fiscales y aumentar la recaudación de manera eficiente, promoviendo así una industria minera más competitiva y transparente, alineada con los objetivos de desarrollo sostenible.
La minería es clave para el desarrollo económico mundial, ya que impulsa el progreso tecnológico e industrial en sectores como la agricultura, la energía y el transporte. Además, los ingresos generados por el sector, a través de impuestos y regalías, contribuyen a financiar infraestructura esencial para la prestación de servicios públicos.Un desafío clave para América Latina es garantizar que el crecimiento del sector minero impulse un desarrollo sostenible e inclusivo. Esto implica ir más allá de atraer inversión para asegurar que la minería genere contribuciones consistentes y significativas a las finanzas públicas y mejore el bienestar de las personas.
Una gestión fiscal eficaz desempeña un papel fundamental para convertir la riqueza mineral subterránea en beneficios para el desarrollo a largo plazo. Bien diseñados e implementados, los regímenes fiscales mineros pueden generar empleos de calidad, fortalecer la prestación de servicios públicos y fortalecer las capacidades institucionales y económicas para las generaciones futuras. Este es precisamente el enfoque del estudio: Ideas para mejorar la tributación de los minerales en América Latina y el Caribe: Oportunidades para el Desarrollo Sostenible , publicado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Foro Intergubernamental sobre Minería, Minerales, Metales y Desarrollo Sostenible (FGI).
La publicación identifica tres oportunidades clave para fortalecer las instituciones fiscales y aumentar eficientemente los ingresos, promoviendo así una industria minera más competitiva y transparente, alineada con los objetivos de desarrollo sostenible. A continuación, se presentan las principales recomendaciones del estudio, que forman parte de una agenda de fortalecimiento institucional que tanto el BID, a través de su División de Gestión Fiscal, como el IGF están impulsando en la región.
Oportunidad 1. Mejorar la relación coste-eficacia de los incentivos fiscales mediante su revisión periódica.
Los incentivos fiscales a la minería buscan atraer y promover la inversión privada y desarrollar el sector. Para lograrlo, los gobiernos deben gestionar adecuadamente los riesgos y evaluar los costos fiscales, incluidos los administrativos, de otorgar dichos incentivos, garantizando su eficacia y un equilibrio adecuado entre los beneficios para los inversores y los beneficios sociales.Luego de evaluar la estructura tributaria y los incentivos ofrecidos en Argentina, Guyana, México y Perú (Figura 2), encontramos que su impacto en la recaudación tributaria es significativo y por lo tanto amerita un análisis detallado para promover una mayor eficiencia y desarrollo del sector.
La mayoría de los incentivos —como las reducciones de tasas, la transferencia de pérdidas y los créditos fiscales— reducen la tributación, pero no necesariamente logran su objetivo principal de generar inversión adicional y sostenible. Por ello, recomendamos una revisión y evaluación periódica de estos incentivos para determinar su relación coste-eficacia, ya que su uso excesivo compromete recursos que podrían asignarse a políticas de desarrollo, incluyendo aquellas que fomentan la innovación, la transición energética y el desarrollo de infraestructura productiva.
Oportunidad 2. Mejorar la eficiencia en la asignación de licencias mediante procesos de licitación pública
La atracción de inversiones depende del establecimiento de condiciones para la participación y la competitividad en el sector, incluyendo la asignación de licencias mineras. Existen múltiples métodos de asignación según el nivel de desarrollo institucional: orden de llegada; licitación pública; negociación directa; subasta; y asignación administrativa, entre otros (véase la Tabla 1).
Tabla 1. Comparación entre la licitación por orden de llegada y la licitación competitiva en los aspectos procesales.
| Primero en llegar, primero en ser atendido | Licitación competitiva | |
| ¿Quién inicia el proceso? | El inversor | El Estado |
| ¿Quién define los términos mínimos de inversión? | Propuesta del inversor | Términos de referencia |
| ¿Existe competencia entre los inversores? | No hay competencia; prevalece el primer solicitante | Sí, competencia entre postores |
| ¿Quién tiene información sobre el área a asignar? | Información sujeta a disponibilidad | Información en poder tanto del Estado como del inversor |
| Base para definir los términos del contrato | Propuesta del inversor | Términos de referencia establecidos por el Estado |
| Susceptibilidad a la renegociación | Mayor si el inversor no ha definido el alcance completo de la operación minera | Bajar cuando el Estado establece condiciones mínimas para todas las fases del proyecto |
Fuente: Información recogida por los autores dentro del estudio con base en las experiencias de Brasil, Colombia y Surinam.
Cada método requiere diferentes niveles de transparencia, información y competencia. El método más común (y el menos exigente administrativamente) se conoce como “primero en llegar, primero en ser atendido”. Bajo este enfoque, el Estado recibe la solicitud de un inversionista para explorar y explotar un área específica, para lo cual este presenta documentos que detallan el tipo de inversión que puede realizar, generalmente en áreas delimitadas por un instituto geológico o el Ministerio de Minas.
Mediante licitaciones competitivas, el Estado también puede recaudar ingresos adicionales, como cuotas de participación, derechos de adjudicación o licencias, pagos por pliegos de licitación o componentes financieros dentro de la licitación, como compensaciones económicas adicionales. Estas opciones requieren que el Estado prepare términos de referencia para las áreas de inversión, lo que exige conocer de antemano qué productos se pueden extraer y su calidad, con base en la información geológica disponible.
Nuestra investigación analiza los avances legislativos en Brasil, Colombia y Surinam, países que han incorporado la licitación competitiva como mecanismo para la asignación de licencias para uno o más minerales. En estos tres países, la licitación competitiva no solo es un paso natural hacia una mejor gestión y desarrollo del sector, sino que también contribuye a aumentar los ingresos públicos. Esto se logra seleccionando los proyectos más rentables y generando recursos adicionales mediante el establecimiento de tarifas y contribuciones económicas complementarias a las regalías mineras, que pueden establecerse como condiciones para participar en las rondas de licitación.
Oportunidad 3. Mejorar la recaudación de impuestos mediante regímenes de regalías progresivas
En América Latina y el Caribe, al igual que en otros países del mundo, las regalías mineras se calculan como un porcentaje fijo del valor de la producción o las ventas (es decir, volumen o ad valorem). En algunos países y para ciertos minerales, como el cobre en Chile y Perú, las regalías se calculan utilizando una tasa variable y progresiva basada en el margen operativo de los proyectos mineros.
La progresividad es una característica clave de los sistemas tributarios, ya que fomenta la equidad y la eficiencia. Bajo un esquema tradicional de tipo fijo sobre el valor bruto de las ventas, la participación del Estado en los ingresos puede distorsionar las decisiones de producción e inversión, independientemente del ciclo económico, los precios de los minerales o los costes de los insumos de producción.
Los esquemas de regalías progresivas permiten a los gobiernos captar estas variaciones y mantener un equilibrio entre los intereses de los inversionistas y los beneficios sociales. Esto es especialmente relevante durante los “superciclos”, períodos de precios significativamente altos. Por ejemplo, el litio en Chile generó ingresos fiscales superiores al 1,9% del PIB en 2022, en comparación con menos del 0,7% del PIB en años anteriores.
En consecuencia, es importante considerar avanzar hacia esquemas progresivos para fomentar la competitividad minera, promover y proteger la inversión y generar recursos adicionales para financiar nuevas tecnologías y políticas públicas que atiendan las necesidades sociales y ambientales.
Hacia instituciones fiscales modernas
La región enfrenta desafíos para aprovechar de forma sostenible las oportunidades que ofrece la minería. Avanzar hacia instituciones fiscales modernas va más allá del diseño tributario: requiere fortalecer la capacidad del Estado para planificar, supervisar y gestionar los ingresos mineros con una visión estratégica a largo plazo.Las tres oportunidades destacadas son pasos concretos hacia un modelo más equitativo y eficiente, donde la riqueza mineral se traduzca en mejores escuelas, hospitales, infraestructura y empleos de calidad, apoyados por políticas públicas que perduren más allá de los ciclos de precios.
En última instancia, fortalecer la gobernanza y la capacidad fiscal en el sector minero no sólo mejora la recaudación de ingresos: también impulsa la competitividad, la transparencia y la capacidad de construir un futuro más próspero e inclusivo para toda la región.
El BID, a través de su División de Gestión Fiscal, y el IGF continúan apoyando a los países de la región en el fortalecimiento de sus instituciones fiscales, promoviendo un desarrollo económico más equitativo, sostenible y centrado en el bienestar de los ciudadanos.
Gerardo Reyes Tagle – Economista Fiscal Principal – Banco Interamericano de Desarrollo.
Jaqueline Terrel Taquiri – Asesor principal de políticas – Foro Intergubernamental sobre Minería, Minerales, Metales y Desarrollo Sostenible.
Juliana Cubillos – Asociado – Foro Intergubernamental sobre Minería, Minerales, Metales y Desarrollo Sostenible.
Claudio René Karl Estupinan – Consultor económico – Banco Interamericano de Desarrollo.
Fuente: Elaboración propia a partir de experiencias en Brasil, Colombia y Surinam.
BID